“Latinamerika och kriget mot narkotikan” – Bistånd är politik! september 2011

Den här texten publicerades i antologin Bistånd är poltik!. Huvudargumentet är att det behövs en ny narkotikapolitik i Sverige och EU som tar i hänsyn till de konsekvenser som den internationella förbudspolitikn för med sig i Latinamerika, Västafrika med flera regioner i världen. 

Uppdatering 20 maj 2012: Idag skriver folkhälsominister Maria Larsson: “Fattigdomsbekämpningen [ska ligga] i linje med de narkotikapolitiska målen.” Det är precis tvärtom.

Latinamerika och kriget mot narkotikan

Det är inte så att Estrutural styrs av kriminella gäng, men kriminaliteten i området har med narkotikan att göra, inget annat. Det berättar alla jag talar med – polisen, kyrkorna, folkrörelserna – i den före detta favelan Estrutural, med 48 000 invånare utanför Brasiliens huvudstad Brasilia.

En av poliserna säger – efter att först ha tittat sig över axeln – att de som säljer sällan lämnar området. Köparna kommer hit. Mest köper de crack och marijuana, ibland kokain. Skottlossningar är vanliga och leder till minst ett mord i veckan.

Men samma personer säger också, att vore det inte för narkotikan skulle Estrutural kunna fortsätta på den väg mot ekonomisk och social utveckling som inleddes när området erkändes som lagligt bostadsområde 2004. Tillväxten och fattigdomsminskningen i marginaliserade stadsdelar i Brasilien och andra delar av Latinamerika har skapat en helt ny optimism på kontinenten. Men inget undergräver optimismen lika effektivt som våldet och kriminaliteten.

I Brasilia – som ändå är Brasiliens tryggaste storstad – mördades 427 personer under de första åtta månaderna 2010. (I Sverige, med nästan fyra gånger så många invånare, begicks ca 90 mord och dråp per år under 00-talet 329 mord under hela 2010.) Narkotikahandeln är inte ansvarig för alla, men ju fattigare ett område är desto mer är våldet kopplat till narkotikahandeln. I rikare områden handlar problemen mer om rån och kidnappningar.[1]

Under samma period beslagtog polisen i Brasilia 1746 handeldvapen, 726 kilo marijuana och 125 kilo kokain, crack och kokapasta.[2] Det är osäkert vad narkotikabeslagen säger om hela marknaden, men de berättar något om storleken på den. I Brasilien kostar ett gram rent kokain kanske 150 kronor på gatan. Ett beslag på 10 kilo innebär alltså en förlust på 1,5 miljoner kronor. Och ändå kan man vara säker på att verksamheten är lönsam. För narkotikahandeln ökar.

Lönsamheten på en illegal marknad leder alltid till att aktörerna tar till olagliga medel för att vinna. Men narkotikaintressena utnyttjar också cyniskt de mjuka delarna i den brasilianska lagstiftningen, som finns till för att skydda barn och ungdomar. Till exempel kan barn under 18 år inte arresteras eller dömas i en rättegång. Därför används just de som fotsoldater. Enligt organisationen Observatorio de favelas består hälften av dem som står för våldet i favelorna av barn under 18 år. Och så fungerar det på många platser i Latinamerika. De fjorton länderna i världen med högst mordfrekvens bland ungdomar ligger alla i Latinamerika och Karibien. I El Salvador, som ligger högst, mördas 92 ungdomar per hundra tusen, i Colombia 73, Venezuela 64, Guatemala 55 och Brasilien 52.[3]

Narkotikahandelns storlek och våldet som följer i dess spår leder nu allt tydligare till att hela stater förstörs inifrån. Den mexikanska regeringens krig mot narkotikaintressena och deras interna strider har sedan december 2006 lett till att 40 000 människor dött. I en intervju med The Economist 2009 förklarade Mexicos överåklagare att hans mål inte längre är att stoppa narkotikahandeln. Målet är istället att “ta tillbaka den ekonomiska makten och vapnen som kriminella grupper har skaffat sig de senaste 20 åren, att ta ifrån dem deras kapacitet att undergräva institutioner och utmana statens våldsmonopol.”[4]

Detta borde narkotikapolitiken i Sverige också handla om. Hur kan man flytta de enorma vinsterna i narkotikahandeln bort från kriminella organisationer?

Men vad har detta med svensk biståndspolitik att göra?

De första meningarna på regeringens hemsida om Sveriges politik för global utveckling[5] lyder:

Politiska beslut i Sverige eller i EU får ofta konsekvenser för fattiga människor i utvecklingsländer. Därför är kärnan i politiken för global utveckling att de politiska beslut som fattas i Sverige också ska ta hänsyn till effekter på fattiga länder och människor.

Det är ord som förpliktigar. När biståndspolitiken stöptes om i början av 2000-talet till en mer komplett politik för global utveckling var huvudtanken just att vi inte kan rädda världen med bistånd allena. Alla andra politiska beslut måste sträva i samma riktning.

I det perspektivet var det generande inkonsekvent att barn- och äldreminister Maria Larsson i januari 2011 kallade upp Bolivias ambassadör till departementet och förklarade att Sverige skulle gå emot Bolivias förslag att ta bort förbudet mot kokabladstuggandet från FN:s narkotikakonvention. Det skulle bli ett “politiskt prejudikat som direkt bryter mot det internationella regelverket för bekämpning av droger. [Och ge] signaler som inte överensstämmer med de åtgärder som vidtas i kampen mot narkotikahandel och användningen av narkotika”, skrev Larsson i ett pressmeddelande.[6] Men Larssons regering slåss ju hårt för att andra länder ska hålla tassarna borta från svenskt snus. Och då är snus till skillnad från kokablad faktiskt farligt.

Inom många områden är det dock en självklarhet att politiken utformas för att få positiva konsekvenser både i Sverige och runt om i världen, svensk handelspolitik, miljöpolitik och försvarspolitik till exempel. Men  narkotikapolitiken tycks bara ha Sverige för ögonen. Det finns till exempel inte en riksdagsmotion från denna sida millennieskiftet som kopplar samman narkotikapolitiken i de stora konsumentländerna, som EU, USA med flera, med den politiska och sociala utvecklingen i produktions- och transitländerna.

Socialdemokraternas ”Latinamerikamotion” beskriver förvisso att narkotikahandeln för med sig allt från våld till korruption.[7] Men det står inte att det är konsumenterna i USA och EU som finansierar detta och att Sverige därmed skulle ha ett ansvar. Och de borgerliga partierna lämnar helt walk over i frågan. Jag hittar inte en enda borgerlig motion på sökningen “latinamerika OCH narkotika”.

De riksdagsmotioner som nämner “avkriminalisering” av narkotikabruk gör det bara för att förklara att det är ett hot mot målet om ett narkotikafritt Sverige, aldrig att det skulle kunna vara en metod för att flytta en del av marknaden bort från de illegala aktörerna. Vänsterpartiets ställningstagande för avkriminalisering av eget bruk är ett undantag vad gäller den första aspekten, men motiveras inte heller av vad dagens narkotikapolitik för med sig för konsekvenser runt om i världen, utan bara av vilka konsekvenser det får för svenska missbrukare.

Detta visar att det finns en brist på intresse för såväl Latinamerika som narkotikapolitik i de svenska partierna. Fanns det en narkotikapolitisk debatt skulle den automatiskt skapa ett Latinamerikaperspektiv. Och fanns det ett Latinamerikaintresse i riksdagen skulle det finnas en debatt om konsekvenserna av vår narkotikapolitik. Den politiska och ekonomiska utvecklingen i Latinamerika och narkotikapolitiken i Sverige och Europa hänger nämligen intimt samman. Därför behöver den svenska narkotikapolitiska debatten kompletteras med ett utvecklingsperspektiv. Frågan som behöver ställas är: Skulle skadan av ett lagligt och reglerat narkotikabruk i dagsläget vara värre än skadan av den illegala narkotikahandeln?

Misslyckats krig mot narkotikan 

Relationen mellan narkotikahandel, våld och kriminalitet är förstås inte något nytt. Men de senaste åren har de allt värre problemen i Mexiko och andra länder, tillsammans med avsaknaden av resultat av USA:s “War on drugs”, lett till en allt intensivare internationell debatt om narkotikapolitikens konsekvenser. Det är inte bara målet om en narkotikafri värld – som alla inser är orealistiskt – som omprövas. Insikten om att kriminaliseringen – av allt från odling till konsumtion av narkotika på ett globalt plan, med stater som faller samman och internationell brottslighet – är långt värre än konsekvenserna av själva narkotikabruket har också lett till nytänkande. En annan viktig insikt är att förbudspolitiken drabbar människor som inte har något med narkotikan att göra, varken som producenter, handlare eller konsumenter.

Brasiliens tidigare president Fernando Henrique Cardoso insåg detta först efter att han lämnade över presidentmakten till Luiz Inácio Lula da Silva i januari 2003. Sedan dess har han gjort narkotikapolitiken till sin viktigaste fråga. Tillsammans med César Gaviria och Ernesto Zedillo, två före detta presidenter i Colombia och Mexico, skapade han häromåret The Latin American Initiative on Drugs and Democracy för att sätta ljus på narkotikahandelns konsekvenser för demokratin i regionen.[8]

Deras slutsats är att de två viktigaste problemen som de latinamerikanska demokratierna står inför är våld och korruption, och att narkotikahandeln har en stor del av ansvaret. De konstaterar att kriget mot narkotikan de senaste 15 åren har misslyckats eftersom planteringarna och exporten av narkotika från Latinamerika ökar. De utmanar också de länder där det mesta av narkotikan konsumeras med att ansvaret för våldet och korruptionen inte bara ligger i Latinamerika:

Det är således angeläget för oss, som latinamerikaner, att be dem som partners att utforma och genomföra politiska reformer som leder till en effektiv minskning av narkotikakonsumtionen och, som konsekvens av detta, omfattningen av den narkotikarelaterade kriminaliteten.[9]

Deras grundläggande analys är att:

Den enorma kapacitet som narkotikahandeln besitter för våld och korruption kan bara motarbetas effektivt om dess inkomstkällor kraftigt försvagas.[10]

50 år av narkotikapolitik

Grunden för den internationella narkotikapolitik som initiativet hoppas förändra är tre FN-konventioner från 1961, 1971 och 1988.[11] Den första, Single Convention on Narcotic Drugs, har bara cannabis, opiater och kokain i fokus. Målet när den skrevs var att skapa kontrollmekanismer för såväl narkotikabruket som produktionen. Konventionen förklarar att all odling av cannabis, opium och koka ska förbjudas, att illegala odlingar ska förstöras och att alla kokabuskar som växer vilt ska ryckas upp med rötterna.

Konventionen förklarar också att alla parter ska förbjuda all typ av hantering av narkotika; odling, produktion, försäljning, köp och så vidare. Man satte också målet att bruket av opiater skulle elimineras inom 15 år och bruket av kokain och marijuana inom 25 år.[12]

1971 antogs The Convention on Psychotropic Sustances för att komplettera den tidigare konventionen med amfetamin och liknande syntetiska droger, och 1988 utökades politiken till att även innefatta den globala handeln i United Nations Convention Against Illicit traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances. Intressant med den sista är att undertecknarna redan i inledningen visar att de sett de allvarliga effekterna av den illegala narkotikahandeln:

Illegal handel genererar stora ekonomiska vinster och välstånd som möjliggör för transnationella kriminella organisationer att penetrera, förgifta och korrumpera regeringsstrukturer, legitima kommersiella och finnansiella verksamheter, och samhället på alla dess nivåer.

Här ställer man sig frågan: vilka konsekvenser skulle då laglig handel av narkotika föra med sig, som är värre än dessa? Men den frågan förblir obesvarad.

Den grundläggande strategin för politiken i konventionerna är att förbud och bestraffning i alla delar av kedjan från produktion till konsumtion ska göra priset så högt att narkotikan blir oåtkomlig för konsumenter. Men sedan 1990-talets början har såväl konsument- som grossistpriset för kokain i USA sjunkit. Detta trots att den amerikanska regeringen spenderar 40 miljarder dollar per år för att minska utbudet av narkotika, arresterar 1,5 miljoner människor per år för narkotikabrott, och dömer en halv miljon av dessa till fängelse.[13]

Den internationella narkotikapolitiken har inte heller haft positiv effekt i resten av världen. Mellan 1998 och 2008 ökade den globala konsumtionen av opiater med 34,5 procent, kokain med 27 och cannabis med 8,5.[14] Det går uppenbarligen inte att bekämpa narkotikahandeln med våld och repressiva åtgärder.

Men även om priset gått ned så är marginalerna fortfarande tillräckligt stora. Kokablad för ett kilo kokain kostade 2007 ca 300 dollar i Anderna, medan priset för samma kilo förädlat kokain var 150 000 dollar på den amerikanska konsumtionsmarknaden.[15] Denna typ av marginaler har gjort att den globala narkotikamarknaden enligt FN är värd 320 miljarder dollar per år, mer än dubbelt så mycket som Sveriges statsbudget.[16]

Det finns ingen egentlig anledning till att kokain skulle vara dyrt. Det är förbudet som gör att riskpremien, och därmed vinstmarginalen, i varje led av kedjan från producenter till konsumenter blir så hög. Detta är alltså helt i enlighet med intentionen i FN-konventionerna. Men eftersom det finns tillräckligt många människor som behöver pengarna och som är villiga att ta riskerna så fortsätter handeln och därmed kriminaliteten. En laglig narkotikamarknad skulle inte erbjuda samma vinstmarginaler, och därmed skulle intresset för att hitta nya användare av narkotika minska.

I Lasse Wierup och Erik de la Regueras Kokain – Drogen som fick medelklassen att börja knarka och länder att falla samman från förra året, beskriver de hur kokainet kom tillbaka till Sverige i början av 1980-talet efter att ha varit försvunnet i flera decennier. Några enstaka colombianer och spanjorer lyckades smuggla in något kilo kokain och började letade reda på en marknad. Till slut hittade de den på nattklubbarna Alexandra och Café Opera.

– Det var många privata fester där det florerade mycket kokain. Jag vill inte nämna några namn, men det bjöds på kokain ungefär som man bjuder på ett nytt vin eller en ny drink, berättar Alexandra Charles för författarna. Hade vinstmarginalen för kokainet inte varit så hög hade de säkerligen inte tagit risken att åka fast.

Men vinstmarginalerna gör inte bara att exporten av kokain från Latinamerika har ökat. Även efterfrågan på narkotika är ett resultat av vinstmarginalerna. Journalisten Tom Feilings uppmärksammade reportagebok Kokain – drogen som erövrade världen börjar pedagogiskt i narkotikadebatten i USA, Europa och FN decennierna efter Andra världskriget och visar sedan vilka konsekvenser förbudspolitiken och därmed vinstmarginalerna har fått på fattiga stadsdelar och fattiga människor i storstäder som New York och Baltimore. Möjligheten att tjäna stora pengar gjorde narkotikaförsäljning till en karriärväg. Att erbjuda billigt kokain och gratisprover till blivande kunder skapade snabbt en efterfrågan.

Den respekterade teveserien The Wire visar hur de som handlar med narkotika i de fattiga delarna av Baltimore inte är samma personer som använder den. Det finns en självklar uppdelning mellan slingers och junkies. Striden mellan de kriminella gängen handlar om att dominera flest gatukorsningar där själva försäljningen äger rum. Om någon av ungdomarna som säljer funderar på att skaffa sig ett jobb eller en utbildning betraktas det som ett skämt. Det finns bara en väg för dem att tjäna pengar och det är att delta i The Game. Deras beroende av pengarna är en viktigare drivkraft för handeln med kokain, än beroendet av kokain.

Feiling visar hur narkotikaintressena agerar som alla andra kommersiella intressen. De investerar i utvecklingen av nya droger, bättre marknadsföring och nya marknader. Och de höga priserna medför att också produktion och distribution effektiviseras. Han konstaterar:

Varför skulle en smugglare riskera att hamna i fängelse för en billig, skrymmande produkt som bara ger ett milt rus [kokablad]? Drogförbudet har haft en avgörande inverkan på efterfrågan av drogen. Ingen hade ens tänkt på att röka kokain [crack] innan det förbjöds.

Utan riskerna och de höga vinsterna på narkotikamarknaden, hade det inte funnits incitament för att utveckla alla de derivat av koka och opium, och alla syntetiska droger som finns i dag. De nya produkterna hade inte varit värda investeringen. Innan kokain förbjöds runt om i världen, exporterade Colombia varken koka eller kokain. Men, skriver Feiling: “Så snart en lättodlad gröda blir illegal koncentreras odlingen ofrånkomligen till länder där det är lättare att bedriva olovlig verksamhet.”

Och precis som fattigdomen i USA var en förutsättning för att skapa distribution och sedan efterfrågan på narkotika, så var fattigdomen en förutsättning för narkotikaproduktionen i Latinamerika. Behovet av intäkter bland miljontals fattigbönder i de andinska länderna gjorde att koka började odlas där det aldrig gjorts förr. Besprutningsprogrammen i Colombia har sedan förstört hundratusentals kokaodlingar de senaste decennierna, men det har aldrig räckt till för att minska produktionen. För när besprutningarna kommer flyttar odlingarna snabbt till andra delar av Colombia eller vidare till Bolivia och Peru. Denna ballongeffekt återskapas även vid försäljningen. När smugglingen till USA och Europa blev svårare skapade narkotikaintressena nya marknader för kokainet i Latinamerika.

Om kampen mot narkotikaintressena ska ha framgång måste fokus i politiken ligga på hur pengarna skapas på narkotikamarknaden och hur de används, inte på själva narkotikan som produkt.

Västafrikas växande roll 

Det enorma kapital som narkotikaintressena skapat har med tiden förvridit såväl ekonomin som politiken i produktions- och transitländerna. I Colombia steg kokainproduktionen snabbt under slutet av 1980-talet. Decennier av inbördeskrig, fattigdom och en stat som inte kontrollerade sitt eget territorium var perfekta förutsättningar. Pablo Escobar och kartellerna i Medellín och Cali byggde upp hela arméer som exporterade kokain till främst USA. Magnus Linton beskriver i Cocaina – en bok om dom som gör det hur det går till när intressena bakom narkotikaproduktionen mognar och anpassar sig till nya förutsättningar.

När Escobar skjöts och kartellerna föll ihop i början av 1990-talet, exploderade det narkotikafinansierade våldet i ett trefrontskrig mellan staten, Farc-gerillan och paramilitärerna. I början av 00-talet minskade våldet när dåvarande presidenten Alvaro Uribe med amerikanskt stöd bekämpade Farc militärt och skrev ett avmobiliseringsavtal med paramilitärerna.

Enligt den teori som förespråkarna för förbudspolitiken använder borde därmed också narkotikahandeln ha minskat när staten tagit bättre kontroll över landet. Men verkligheten blev en annan. Trots kriget i Colombia och de allt mer omfattande besprutningarna av kokaodlingar, så exporterade Colombia sex gånger mer kokain 2006 än under Pablo Escobars tid på tronen. Det som hände var nämligen inte att staten tog kontroll över landet, utan att narkotikaintressena tog kontroll över staten. De hade lärt sig att det är effektivare att korrumpera sig in i politik och administration, än att försöka besegra staten med våld.

Men detta är inte bara Colombias historia. Det kommer att bli Mexikos och Centralamerikas historia. Och Västafrikas.

Västafrika blev under 2000-talets första decennium en allt viktigare transitrutt för kokain från Latinamerika. 2005 till 2007 beslagtogs 33 ton kokain i området. Tidigare tog man sällan mer än ett ton per år i hela Afrika. För små länder som Guinea Bissau, vars statsbudget är lika mycket värd som två och ett halvt ton kokain på den europeiska konsumtionsmarknaden, är det omöjligt att värja sig mot narkotikaintressenas kapital.[17]

När narkotikaintressena mognar inser de att staten kan bli deras vän och verktyg. Sedan kommer staten aldrig att leverera det medborgarna behöver, utan se till att medborgarna betalar för det som narkotikaintressena vill ha. Och det kommer aldrig att vara demokrati och fattigdomsbekämpning.

Holistiskt perspektiv behövs 

I detta perspektiv är det rimligt att även den svenska narkotikapolitiken tar “hänsyn till effekter på fattiga länder och människor” precis som de stolta meningarna på regeringens hemsida förklarar. Frågan är var man ska börja.

I juni i år hade Fernando Henrique Cardosos initiativ även samlat framstående personer från andra delar av världen bakom sina krav på nytänkande i den internationella narkotikapolitiken. Tillsammans med bland annat Javier Solana, Kofi Annan, Mario Vargas Llosa, Louise Arbour, Richard Branson och Torvald Stoltenberg presenterade trion av ex-presidenter en rapport med förslag på principer för en ny politik, och ett antal förslag på politiska reformer.[18]

Gruppen stod bakom fyra grundläggande principer.

1. Politiken ska grunda sig på empirisk och vetenskaplig kunskap. Och framgång ska räknas som minskad skada på individers hälsa, säkerhet och välfärd, inte i antalet arresteringar, ton narkotika som beslagtas eller hur hårt narkotikabrott straffas.

2. Politiken måste grunda sig på principer om mänskliga rättigheter och folkhälsa. Stigmatisering och marginalisering av människor som använder droger eller deltar i produktionen och distribution på låg nivå måste upphöra. Det är oansvarigt att politik som minskar de narkotikarelaterade skadorna, som sprututbytesprogram, inte genomförs för att man vill framstå som ”hård mot droger”.

3. Politiken måste utformas och genomföras som ett globalt ansvarstagande där även produktions- och transitländernas intressen tas tillvara.

4. Politiken måste hålla samman så att familjer, skolor, folkhälsospecialister, civila samhället och rättssystemet drar åt samma håll. Insatserna för att minska efterfrågan, och investeringar i sociala insatser bör prioriteras högre än att straffa användare av narkotika.

Rapporten innehåller sedan ett helt åtgärdspaket som verkligen förtjänar att debatteras i Sverige. Det viktigaste och mest kontroversiella förslaget är att länder bör pröva om avkriminalisering av bruket tillsammans med omfattande preventiva åtgärder kan minska efterfrågan på narkotika, hälsoproblemen och den kriminalitet som kommer av narkotikahandeln.

Hittills har Cardosos initiativ gått obemärkt förbi i den svenska politiska debatten. Men det vore ett tydligt bevis på svensk politiks ovilja att lära av andra människors och länders erfarenheter om det med tiden inte ledde till en ny narkotikapolitisk diskussion i Sverige. Politikområdet behöver ses utifrån hela sin komplexitet. Eller för att använda ett modeord inom den biståndspolitiska debatten: Det som behövs är ett holistiskt perspektiv på narkotikapolitiken.